니코틴 시장 진화 속 글로벌 담배 규제, 지역별 맞춤화 시험대 직면… 아시아 전문가 견해

Key Points

• 글로벌 정책 템플릿: 전자담배, 궐련형 전자담배, 니코틴 파우치의 확산은 담배 규제가 단일 글로벌 정책 모델에 의존할 수 있는지를 시험하고 있다.
• 지역별 맞춤화: 라시디 박사는 미국, 영국, EU의 경험이 아시아에도 여전히 유효하지만, 정책 수립 시 현지 문화, 보건의료 체계, 법 집행 역량 및 시장 구조를 반드시 고려해야 한다고 강조한다.
• 불법 시장 위험: 법 집행력이 취약하거나 국경 통제가 느슨한 시장에서는 담배세 인상이 흡연자의 금연을 유도하기보다 불법 담배 유입을 부추길 위험이 있다.
• 현지 임상 근거 부족: 아시아 담배 연구는 단순 설문조사를 넘어 무작위 대조 시험(RCT), 실제 임상 연구(RWE), 임상 연구를 통한 근거를 더욱 확대 구축해야 한다.
• 임상 금연 지원 체계: 니코틴 중독은 만성 재발성 의학적 질환으로 다루어져야 하며, 의사, 약사, 상담사가 금연 및 위해성 감소에서 더 중추적인 역할을 담당해야 한다.

2Firsts

전자담배, 궐련형 전자담배, 니코틴 파우치가 여러 시장에서 확산됨에 따라, 정책 입안자들은 오랜 질문에 직면해 있다. 현실이 현저히 다른 지역들에 대해 글로벌 담배 규제가 단일한 보편적 정책 템플릿에 의존할 수 있는가 하는 점이다.

말레이시아 국립대학교(Universiti Kebangsaan Malaysia)의 가정의학과 전문의이자 수석 강사인 라시디 모하메드 빈 파크리 모하메드(Dr. Rashidi Mohamed bin Pakri Mohamed) 박사에게 이 질문에 대한 답은 결코 단순하지 않다.

라시디 박사는 의학사(MD), 가정의학 박사 및 정신의학 박사 학위를 보유하고 있다. 그의 연구는 가정의학, 중독학, 금연, 니코틴 의존증 및 물질 사용에 대한 근거 기반 치료 접근법에 중점을 두고 있다.

지난 6월 중순, 라시디 박사는 중국 선전에서 열린 니코틴 과학 포럼에 참석하여 글로벌 니코틴 연구와 연구 목적, 방법론 및 규제의 차이점에 대해 발표했다. 포럼 이후 2Firsts는 아시아 환경에서의 담배 규제 및 담배 위해성 감소(Harm Reduction)를 주제로 서면 인터뷰를 진행했다.

라시디 박사의 관점에서 핵심 질문은 아시아 규제 당국이 서구의 경험을 거부해야 하는가의 문제가 아니다. 미국, 영국 또는 유럽연합(EU)에서 개발된 정책이 상이한 문화, 보건의료 체계, 집행 조건, 시장 구조와 마주했을 때 본래의 효과를 잃지 않고 아시아 시장에 이식될 수 있는가의 문제다.

지역별 담배 규제의 시험대로서의 아시아

라시디 박사는 아시아가 전 세계 담배 소비의 상당 부분을 차지하고 있다고 언급했다. 그러나 이 지역의 담배 규제 문제는 단순히 규모의 문제에 그치지 않는다.

일부 아시아 국가에서는 담배 또는 관련 제품의 사용 형태에 비디(bidi) 흡연이나 빈랑(betel nut) 씹기와 같은 관습이 포함된다. 이러한 사용 형태는 인도, 파키스탄, 방글라데시, 태국, 미얀마, 말레이시아 등의 국가에서 현지 상황의 일부를 이루고 있으며, 서구 정책 논의를 주로 지배하는 궐련 담배 제조 시장과는 확연히 다르다.

담배 산업의 경제적 역할 또한 규제를 복잡하게 만든다. 일부 아시아 국가 및 관할 지역에서는 담배 생산, 수출, 세수가 정부 재정에서 여전히 중요한 비중을 차지한다. 상용 브랜드 궐련에 대한 세금은 높을 수 있지만, 현지에서 생산되는 일부 연소형 제품은 다르게 과세될 수 있다.

이는 공중보건 목표가 재정적 이해관계, 비공식 시장, 집행 역량과 복잡하게 얽히는 정책 환경을 조성한다.

라시디 박사는 또한 금연의 주요 요인으로 가족 구조를 지목했다. 많은 아시아 사회에서는 고도로 개인화된 중독 치료 모델보다 가족 중심의 개입이 더 효과적일 수 있다. 그는 가족의 영향력이 건강 관련 결정과 회복에서 중심적인 역할을 하는 사회에서는 가족 기반의 그룹 지원이 매우 유의미할 수 있다고 말했다.

반면 다수의 서구 행동 모델은 개인의 자율성, 개인적 경계, 자아 발견에 더 큰 비중을 둔다. 담배 규제 관점에서 이러한 차이는 대중 메시지뿐만 아니라 금연 서비스 설계 방식에도 직접적인 영향을 미칠 수 있다.

서구 모델의 교훈과 적용의 한계

라시디 박사는 서구의 위해성 감소 모델과 아시아 일부 지역에서 나타나는 보다 엄격한 규제 접근법 사이의 뚜렷한 차이를 설명했다.

서구 국가들은 공중보건 및 의료 시스템 내에 위해성 감소 개념을 보다 빈번하게 통합해 왔다. 반면 아시아 일부 지역의 정책은 역사적으로 금지, 단속, 엄격한 규제에 더 크게 의존해 왔다.

그는 이러한 역사의 배경으로 동남아시아국가연합(ASEAN)의 오랜 '마약 없는 지역(drug-free region)' 기조를 언급했다. HIV/AIDS 전파를 줄이기 위한 노력 속에서 위해성 감소가 중요해지기는 했으나, 흡연 관련 위해성 감소는 여전히 많은 아시아 환경에서 제한적인 수준에 머물러 있다고 그는 지적했다.

위해성 감소 혁신이나 연구보다는 법 집행과 강제 수용 또는 재활 센터에 더 많은 공공 자원이 투입되어 왔다. 이에 비해 서구 국가들은 사망자 감소, 회복 지원, 치료 옵션 확대에 초점을 맞추며 보건의료 체계 내에 위해성 감소를 배치해 온 경우가 많다.

라시디 박사는 일부 위해성 감소 분야에서 민간 부문의 참여가 혁신에 기여하기도 했으나, 아시아 정부들은 이러한 민간 참여를 어떻게 평가하고 관리·감독해야 할지에 대해 여전히 신중한 태도를 취하고 있다고 덧붙였다.

정책 입안자들에게 있어 핵심은 정책의 전면적 거부가 아니라 정책 이식(transfer)의 문제다. 서구의 경험은 유용한 근거와 규제적 교훈을 제공할 수 있지만, 아시아 규제 당국은 어떤 요소가 현지 보건의료 역량, 사회적 행동 양식, 집행 체계, 소비자 시장과 부합할 수 있는지를 지속적으로 검토해야 한다.

세금, 집행력, 불법 시장이 결과를 좌우한다

아시아에서 가장 명확한 정책적 과제 중 하나는 담배 과세와 불법 시장 간의 상호작용이다.

소비세 인상은 궐련 담배의 구매 접근성을 낮추기 위해 널리 사용된다. 그러나 국경 관리가 취약하거나 집행력이 약한 국가 및 관할 지역에서는 증세가 흡연자의 금연을 유도하기보다 불법 담배나 음성 시장으로 밀어 넣는 결과를 초래할 수 있다고 라시디 박사는 경고했다.

이러한 상황에서는 흡연자가 더 저렴한 미규제 제품으로 전환함에 따라 흡연율은 높게 유지되고 세수는 감소할 수 있다. 이는 결과적으로 담배 관련 질환 치료에 투입될 수 있는 공공 재원을 축소시키는 원인이 되기도 한다.

라시디 박사는 포괄적인 담배 규제 법안이 중요하지만, 그 실질적 효과는 효율적인 집행에 달려 있다고 설명했다. 중저소득 국가의 경우 불법 시장이 통제되는 조건 하에서 강력한 과세 정책이 유효할 수 있다.

정책 과제는 단순히 세금을 올리거나, 규제를 강화하거나, 대체재를 도입할 것인가의 문제에 그치지 않는다. 청소년의 담배 및 니코틴 유입을 차단하는 동시에 성인 흡연자에게는 연소형 궐련에서 벗어날 수 있는 신뢰할 만한 경로를 어떻게 제공할 것인가가 핵심이다.

이러한 균형점 모색은 가격 적정성, 청소년 보호, 전통적 담배 사용, 비공식 거래, 제한적인 금연 서비스가 복합적으로 작용하는 시장일수록 더욱 까다롭다.

대체 니코틴 제품이 던지는 근거에 관한 질문

아시아 국가 및 관할 지역들은 전자담배, 궐련형 전자담배, 니코틴 파우치 등 대체 니코틴 제품에 대해 서로 크게 다른 접근법을 취해 왔다.

중국 홍콩과 싱가포르는 이러한 제품에 대해 전면 금지 조치를 시행한 반면, 다른 아시아 시장들은 과세 및 규제 방식을 선택했다. 이러한 대비는 단일한 아시아 규제 모델이 존재하지 않음을 명확히 보여준다.

라시디 박사는 대체 니코틴 제품이 국가 담배 규제 전략에 어떻게 부합하는지 결정할 때 정책 입안자들이 독립적이고 동료 평가(peer-reviewed)를 거친 과학적 근거에 기반해야 한다고 강조했다.

핵심 질문은 이들 제품이 목표 대상층에게 실질적인 효과가 있는지, 안전성 프로파일이 명확히 규명되었는지, 그리고 명시된 공중보건 목표를 달성하는지 여부다.

실제 적용에 있어 이러한 근거에는 유해 물질 노출도, 니코틴 전달률, 성인 흡연자의 전환 행동, 청소년 접근성, 비흡연자의 흡연 시작률, 궐련 담배와의 지속적 혼용(이중 사용) 데이터가 포함된다. 이러한 근거가 중요한 이유는, 특정 성인 흡연자의 유해 노출을 줄여주는 제품이라 하더라도 청소년이나 비흡연자를 유입시키거나 흡연자를 연소형 담배로부터 떼어놓지 못한다면 여전히 공중보건상의 우려를 낳을 수 있기 때문이다.

라시디 박사는 대체 제품을 범주 전체로서 일괄 수용하거나 거부해야 한다고 주장하지 않았다. 그의 입장은 규제 당국이 특정 시장에서 해당 제품의 잠재적 역할, 위험 및 한계를 평가하기 위해 현지화된 근거를 확보해야 한다는 것이다.

여전히 취약한 고리로 남아 있는 임상 지원 체계

라시디 박사의 임상적 배경은 그의 주장의 또 다른 축을 형성한다. 담배 규제가 법적·제도적 규제에만 의존할 수는 없다는 점이다.

의사, 약사, 상담사를 포함한 보건의료 종사자들은 담배 규제 및 위해성 감소 정책에서 핵심적인 역할을 맡아야 한다고 라시디 박사는 밝혔다. 그는 니코틴 중독이 "만성 재발성 의학적 질환"이며 단순한 생활 습관의 선택으로 취급되어서는 안 된다고 강조했다.

이는 보건의료 시스템이 치료를 제공하기 위해 훈련된 전문 인력, 효과적인 커뮤니케이션, 행동 지원, 약물 요법, 그리고 보장된 임상 진료 시간을 갖추어야 함을 의미한다.

싱가포르와 일본은 비교적 탄탄한 금연 지원 체계를 구축하고 있다고 라시디 박사는 평가했다. 반면 다른 아시아 국가 및 관할 지역들은 여전히 재정적 한계에 부딪혀 포괄적인 행동적·약물학적 지원을 제공하는 데 어려움을 겪고 있다.

임상적 격차는 정책 설계가 실제 정책 성과로 이어지지 못하는 주요 원인 중 하나다. 규제를 통해 제품을 제한하고, 담배에 세금을 부과하거나 대체재를 승인할 수는 있지만, 접근하기 쉬운 금연 서비스가 뒷받침되지 않는다면 성인 흡연자가 금연하거나 위해를 줄이는 데 얻을 수 있는 지원은 제한적일 수밖에 없다.

아시아를 단일 정책 블록으로 취급할 수 없다

라시디 박사는 아시아를 단일 정책 블록으로 일반화하는 것에 대해 경고했다.

그는 "아시아를 단일한 실체로 취급하는 것은 규제 당국으로 하여금 현실과 전혀 맞지 않는 '획일적(one-size-fits-all)' 모델을 강요하게 만든다"고 지적했다.

일본에서 성공한 담배 규제 정책이 역내 다른 곳에서 동일한 결과를 내지 못할 수 있는데, 이는 시장 구조, 문화적 관습, 법 집행 역량, 국가 재정의 세수 의존도, 소비되는 제품군이 크게 다르기 때문이다.

일부 국가 및 관할 지역에서는 담배 세수가 정부 정책에서 여전히 중대한 고려 사항이다. 다른 국가에서는 시샤(shisha)나 물담배 사용과 같은 문화적 관습이 특히 중동 및 동아시아 일부 지역의 사교 환경에 깊이 자리 잡고 있다.

궐련형 전자담배의 성장과 함께 연소형 궐련 판매가 감소한 일본과 한국의 사례는 위해성 감소 혁신에 대한 교훈을 제공할 수 있다고 라시디 박사는 언급했다. 그러나 이러한 경험 역시 현지 조건을 고려하지 않은 채 아시아 전역에 단순 복제될 수는 없다.

규제 당국에 있어 고려해야 할 실질적 차이점에는 시장 구조, 법 집행 역량, 각 시장에서 소비되는 담배 및 니코틴 제품의 유형이 포함된다.

설문조사를 넘어서: 현지 임상 근거 확보의 필요성

라시디 박사는 아시아 담배 연구의 상당 부분이 여전히 횡단면 및 종단면 설문조사에 의존하고 있다고 지적했다. 이러한 관찰 연구는 흡연율, 청소년 유입, 제품 사용 패턴을 추적하는 데 중요하지만, 특정 치료법, 제품 또는 정책 개입이 측정 가능한 결과를 도출하는지 검증하기에는 적합성이 떨어진다.

그는 무작위 대조 시험(RCT) 및 실제 임상 연구(real-world studies)를 포함한 더 많은 현지 임상 근거를 촉구했다. RCT는 통제된 조건 하에서 개입의 효과를 검증할 수 있으며, 실제 임상 근거는 금연 지원, 대체 제품 또는 규제 조치가 임상 현장, 시장 및 일상적 사용 환경에서 어떻게 작동하는지를 보여줄 수 있다.

담배 및 니코틴 연구에서 이러한 연구들은 대체 제품이나 금연 중재가 유해 물질 노출을 줄이는지, 흡연 행동을 변화시키는지, 금연을 돕는지, 혹은 예상치 못한 위험을 초래하는지 평가하는 데 기여한다.

라시디 박사는 또한 니코틴이 인체 내에서 어떻게 흡수, 분포, 배출되는지를 측정하는 약동학(pharmacokinetic) 데이터를 언급했다. 이러한 데이터는 제품이 의존성, 대체성 또는 금연에 영향을 미칠 수 있는 방식으로 니코틴을 전달하는지 연구진이 파악하는 데 도움을 준다.

그는 아시아 공중보건 체계가 더 많은 현지 임상 및 실제 근거를 생성함으로써 "관찰 데이터를 넘어 성숙해져야 한다"고 주장했다.

그의 거시적 관점은 아시아의 담배 연구가 단순 모니터링 수준에 머무르지 않고, 현지 인구를 대상으로 개입 조치, 제품, 정책 성과를 직접 검증하는 단계로 나아가야 한다는 것이다.

글로벌 규범과 지역적 현실

글로벌 차원에서 라시디 박사는 담배규제기본협약(FCTC) 및 국제 연구 프레임워크를 둘러싼 논의가 규제, 문화, 시장, 보건의료 체계의 지역적 차이를 더 잘 반영해야 한다고 제언했다.

그는 서구의 연구에만 기반하여 아시아 정책을 설계하는 것은 역효과를 낼 수 있다고 지적했다.

아시아와 서구 국가 간의 폭넓은 합의는 유용하겠지만, 글로벌 담배 규제 정책은 서로 다른 지역들이 마주한 고유한 과제를 해결할 수 있도록 충분한 유연성을 유지해야 한다고 그는 덧붙였다.

라시디 박사에게 아시아가 주는 교훈은 모든 시장마다 완전히 개별적인 규정집이 필요하다는 뜻이 아니다. 공통의 원칙이라 할지라도 흡연 패턴, 보건의료 역량, 법 집행력, 현지 임상 근거, 니코틴 시장의 구조에 따라 서로 다른 정책 도구를 적용해야 할 수 있다는 점이다.

이러한 과제는 전자담배, 궐련형 전자담배, 니코틴 파우치 및 기타 니코틴 제품이 현저히 다른 공중보건 체계와 규제 역량을 지닌 여러 시장으로 확산됨에 따라 한층 더 복잡해질 가능성이 높다.

아시아는 하나의 시험 사례다. 아프리카와 중남미 국가들 역시 부유한 서구 시장에서 개발된 정책 모델과 정확히 들어맞지 않는 복합적인 지역적 조건에 직면해 있다.

글로벌 담배 규제의 과제는 이제 단순히 국가들이 담배 위해성 감소를 수용할 것인가 거부할 것인가에 머물지 않는다. 글로벌 시장을 단일한 정책 환경으로 보지 않으면서 어떻게 국제적 원칙을 확립해 나갈 것인가가 핵심이다.