Key Points

  • 위험 기반 정책: 더글러스는 제품의 위해도 차이를 반영한 규제, 세제, 가격 책정 및 단속과 함께 "위험 연속체(continuum of risk)"가 담배 정책의 핵심 역할을 해야 한다고 주장했다.
  • 소송을 넘어서: 그는 소송이 미국 담배 규제의 주요 돌파구였으나, 향후의 진전은 보다 광범위한 공중보건 및 규제 생태계를 필요로 한다고 말했다.
  • PMTA 개혁: 더글러스는 과학적으로 입증된 위해 저감 제품에 대해 보다 효율적이고 예측 가능한 경로를 마련해 준다면, FDA의 PMTA 심사 절차 변경 가능성은 "반가운 교정"이 될 수 있다고 말했다.
  • 승인만으로는 불충분: 그는 정확한 위험성 커뮤니케이션, 소비자 신뢰 및 효과적인 단속이 수반되지 않는 시장 승인만으로는 공중보건상의 이익을 가져다주지 못한다고 강조했다.
  • 청소년 보호와 위해 저감: 더글러스는 청소년 보호와 위해 저감 추진이 상호 배타적인 목표가 아니라고 주장했다.

2Firsts

뉴욕, 2026년 9월 25일

담배 규제 법률 및 정책 컨설팅(Tobacco Control Law & Policy Consulting)의 대표 클리프 더글러스(Cliff Douglas)는 담배 및 니코틴 제품 전반의 위험 연속체(continuum of risk)가 담배 정책의 중심축 역할을 해야 한다고 촉구하며, 담배 규제의 다음 단계는 연소 노출을 줄이고 연초 담배(combustible cigarettes)의 대체를 가속화하는 데 보다 직접적으로 초점을 맞춰야 한다고 주장했다.

더글러스는 “21세기의 생명 구하기(Saving Lives in the 21st Century)”라는 주제로 뉴욕에서 개최된 2026 뉴 어프로치 서밋(2026 New Approaches Summit, NAS)에서 연설했다. 그의 발표인 ‘소송을 넘어서: 흡연 종식을 위한 공중보건 생태계 구축(Beyond Litigation: Building a Public Health Ecosystem to End Smoking)’에서는 연초 담배로부터의 전환을 가속화하기 위해 규제, 시장 접근성, 단속, 위험성 커뮤니케이션 및 기타 공중보건 도구들이 어떻게 협력할 수 있는지 살펴보았다. 2Firsts는 뉴욕 현장에서 이번 서밋을 취재하고 있다.

미국암학회(American Cancer Society)와 연기 없는 세상을 위한 글로벌 액션(Global Action to End Smoking)이 발표한 약력에 따르면, 더글러스는 수십 년간 미국 담배 규제, 공중보건 정책 및 소송 분야에서 활동해 왔다. 그는 과거 미국암학회 담배 규제 부문 부사장을 역임했고, 미국 보건차관보(Assistant Secretary for Health) 및 의무총감실(Office of the Surgeon General)의 담배 정책 자문을 맡았으며, 1990년대 담배 업계를 상대로 한 주 법무장관 소송 및 기타 주요 담배 소송에서 공동 변호인 또는 전문 컨설턴트로 참여했다. 2023년 10월에는 연기 없는 세상 재단(Foundation for a Smoke-Free World, 훗날 Global Action to End Smoking으로 변경)의 사장 겸 CEO로 임명되었으며, 2025년에 해당 조직을 떠났다.

이러한 배경은 NAS 2026에서 그의 발언에 중요한 맥락을 제공한다. 더글러스는 소송을 외부 관찰자로서 접근하는 것이 아니라, 현재 더 광범위한 규제 및 공중보건 프레임워크로 보완되어야 한다고 주장하는 담배 규제 및 법률 시스템 내부에서 경력의 일부를 보낸 인물로서 접근하고 있다.

소송에서 보다 광범위한 공중보건 생태계로

더글러스는 정책 입안자들이 흡연, 니코틴, 연소, 중독, 인간 행동, 제품 혁신 및 규제에 대해 현재 알려진 사실들을 활용하여 시스템을 백지상태에서 다시 설계할 수 있다면 담배 규제가 어떤 모습일지 묻는 것으로 이야기를 시작했다.

그는 그러한 시스템이 오늘날 존재하는 시스템과 같을 것인지 묻는 질문에 "절대 그렇지 않을 것(Not a chance)"이라고 답했다.

그는 연초 담배는 여전히 깊이 뿌리박혀 쉽게 구할 수 있는 반면 위해 저감 대안 제품들은 합법적인 시장 진입까지 불확실하고 긴 경로에 직면할 수 있는 시장 환경을 지적했다. 또한 그는 대규모 불법 시장과 훨씬 작은 규모의 허가된 시장이 공존하는 현실과, 소비자와 보건 전문가들이 서로 다른 니코틴 제품의 위해성을 구별하는 데 지속적으로 겪고 있는 어려움을 강조했다.

더글러스는 처음부터 다시 시작한다면 단 하나의 최우선 공중보건 목표, 즉 연소에 대한 노출을 가능한 한 신속하게 줄이는 것을 중심으로 시스템을 구성할 것이라고 말했다.

이어진 패널 토론에서 더글러스는 "소송을 넘어서"라는 말이 담배 규제에서 소송이 수행해 온 역할을 일축하는 것을 의미하지는 않는다고 분명히 밝혔다.

1990년대 담배 소송을 되돌아보며 그는 연방 의회와 주 의회를 포함한 다른 곳에서의 '책임 방기' 속에서 법적 조치가 부분적으로 부상했다고 말했다. 그는 다른 기관들이 흡연 유행에 적절히 대응하지 못했을 때 소송이 "진공 상태에서 발생했다"고 언급했다.

동시에 더글러스는 당시의 소송을 "돌파구"였다고 설명했다. 그는 또한 소송이 규제 및 기타 정책 과정으로 이어져 후속 조치를 창출하는 데 도움이 될 수 있다고 언급했다.

조직화 원리로서의 위험 연속체

더글러스는 니코틴 시장의 다양화로 인해 전통적인 담배 규제 진전 척도가 점점 더 불충분해졌다고 말했다.

그는 수십 년 동안 궐련 담배가 시장을 압도적으로 지배했기 때문에 전체 담배 사용을 줄이는 것이 위해성을 줄이는 합리적인 지표였다고 설명했다. 그러나 오늘날 제품들은 위험 연속체 상에서 현저히 다른 위치를 차지하고 있다.

더글러스는 "지금 진정으로 중요한 것"은 사람들이 담배로 분류된 제품을 사용하는지 여부만이 아니라, 어떤 제품을 사용하는지, 그리고 그 제품들이 위험 연속체 상에서 어디에 위치하는지라고 말했다.

그는 18세에서 24세 사이의 성인 중 3.4%가 일반 담배를 피우는 반면 14.8%는 전자담배를 사용한다는 2024년 미국 데이터를 인용했다. 이 수치는 국립보건통계센터(National Center for Health Statistics)의 2024년 국민건강면접조사(NHIS) 분석을 통해 확인된 것이다.

더글러스는 베이핑이 무해하다거나 비흡연자에게 바람직하다고 규정하지는 않았다. 오히려 그는 이 수치가 니코틴 시장이 변화하고 있으며 연소가 다음 세대에 걸쳐 니코틴을 소비하는 지배적인 방식으로 남을 필요가 없다는 것을 보여주는 증거라고 보았다.

따라서 그는 위험 연속체가 제품 간의 차이를 설명하는 것 이상의 역할을 해야 한다고 말했다. 이는 정책을 구성하는 데 중심적인 역할을 해야 한다는 것이다.

더글러스는 엄격한 제품 기준 및 청소년 사용에 대한 강력한 보호 조치와 함께, 규제, 세제 및 가격 정책이 위해도 차이를 반영해야 한다고 촉구했다. 또한 그는 위해 저감 제품을 개발하는 기업이 어떤 증거가 필요한지 알고 관련 기준을 충족했을 때 적시 결정을 기대할 수 있어야 한다며, 명확하고 예측 가능한 규제 경로의 필요성을 강조했다.

그는 단속이 합법적인 규제 시장과 불법 시장을 구별해야 하며, 대중 커뮤니케이션은 성인 흡연자에게 상대적 위해성에 대한 정확한 정보를 제공해야 한다고 말했다. 아울러 이 시스템은 과학, 제품 및 시장이 발전함에 따라 지속적으로 조정되어야 한다고 덧붙였다.

더글러스, FDA의 PMTA 변경 가능성 지목

더글러스는 이러한 광범위한 프레임워크를 서밋 며칠 전에 보도된 규제 동향과 연결지었다.

그는 미국 식품의약국(FDA)이 전자담배 및 니코틴 파우치의 시판 허가 심사를 가속화하기 위한 노력의 일환으로 시판 전 담배 제품 신청(PMTA)을 관할하는 2021년 최종 규칙을 재검토할 것으로 예상된다는 9월 23일자 The Wall Street Journal 보도를 언급했다.

2Firsts가 9월 24일에 보도한 바와 같이, 보도된 변경 사항에는 일부 과학 연구 요건 간소화, 심사 기간 단축, 비연소성 니코틴 제품 신청서 심사의 유연성 확대 등이 포함될 수 있다. 9월 25일 현재 FDA는 보도된 조치를 시행하는 규칙 변경을 공식 발표하지 않았으며, 법정 기준인 "공중보건 보호에 적합(appropriate for the protection of the public health, APPH)" 기준은 변경되지 않은 상태다.

"악마는 디테일에 있을 것(The devil will be in the details)"이라고 더글러스는 말했다.

그러나 이러한 변화가 "과학적으로 입증된 위해 저감 제품을 위한 보다 효율적이고 예측 가능한 경로"를 만드는 데 성공한다면 "반가운 교정"이 될 것이라고 그는 말했다.

보도된 이러한 진전은 FDA가 이미 PMTA 심사를 보다 효율적으로 만들기 위한 방안을 테스트해 온 가운데 나온 것이다. 2025년 FDA는 신청자와의 보다 직접적인 커뮤니케이션을 포함하는 니코틴 파우치 심사 시범 프로그램을 시작했다. FDA는 이후 이 절차를 통해 6건의 on! PLUS 니코틴 파우치 신청에 대한 과학적 심사를 기록적인 시간 내에 완료할 수 있었으며, 시범 프로그램의 교훈을 PMTA 프로그램에 보다 광범위하게 적용할 수 있을지 평가할 것이라고 밝혔다. 니코틴 파우치 파일럿 결과에 대한 FDA의 발표에서 추가 세부사항을 확인할 수 있다.

“승인만으로는 공중보건 전략이 될 수 없다”

그러나 더 효율적인 승인 절차라 할지라도 그 자체만으로는 더글러스가 설명한 공중보건 목표를 달성하지 못할 것이다.

“승인만으로는 공중보건 전략이 될 수 없다”고 그는 말했다.

더글러스는 성인 흡연자가 위해 저감 제품에 대해 알지 못하거나, 상대적 위험을 오해하거나, 신뢰하지 않거나, 불법 제품과 구별하지 못하거나, 궐련 담배를 대체할 만큼 만족스럽지 않다고 느낀다면 해당 제품이 성과를 거의 거두지 못할 수 있다고 말했다.

그는 성인 흡연자 5명 중 약 1명만이 전자담배가 궐련 담배보다 유해 화학물질을 덜 함유하고 있다고 믿는다는 FDA 인용 연구를 지목했다. 상대적 위험 인식에 대한 FDA 논평에서도 동일한 결과를 보고하며, 안전한 담배 제품은 없지만 이용 가능한 과학적 증거에 따르면 담배 제품은 위험 연속체 상에 존재하며 궐련 담배가 가장 유해하다는 점을 명시했다.

더글러스에게 이는 위험성 커뮤니케이션을 별개의 문제가 아닌 규제 과제의 일부로 보게 만든다.

그는 성인 흡연자가 결정을 내릴 수 있는 보다 정확한 정보를 가질 수 있도록 커뮤니케이션에 FDA뿐만 아니라 의료계, 소비자 단체 및 언론도 참여해야 한다고 말했다.

청소년 보호와 위해 저감

더글러스는 또한 청소년 보호와 위해 저감이 상호 배타적인 목표로 취급되어서는 안 된다고 주장했다.

그는 2019년의 청소년 전자담배 사용률과 2025년의 실질적으로 낮아진 수치를 대비했다. CDC의 전국 청소년 담배 설문조사(NYTS) 분석에 따르면 2019년 미국 고등학생의 27.5%가 현재 전자담배를 사용하고 있다고 응답했다.

2025년에는 고등학생의 7.1%가 현재 전자담배를 사용한다고 응답했으며, 중·고등학생 전체 사용률은 5.2%였다. FDA의 2025년 전국 청소년 담배 설문조사 결과에 따르면 설문 대상 전체 학생 중 현재 일반 담배 사용률은 1.4%를 기록했다.

더글러스는 이러한 감소세를 청소년을 보호하는 것과 위해 저감을 추진하는 것이 "상호 배타적인 목표가 아니다"라는 자신의 견해에 대한 증거로 인용했다.

“우리는 둘 다 할 수 있다”고 그는 말했다.

그가 제안한 공중보건 생태계는 제품 승인을 넘어 확장된다. 더글러스는 예방, 금연, 임상 진료, 감시, 제품 기준, 규제 예측 가능성, 단속, 상대적 위험에 대한 정확한 커뮤니케이션, 책임 있는 혁신, 규정을 위반한 기업에 대한 책임 추궁을 열거했다.

그는 이러한 요소들이 위해 저감 대체재가 연초 담배와 성공적으로 경쟁할 수 있는 환경을 조성하기 위해 함께 작동해야 한다고 말했다.

양극화된 논쟁에서 공통분모 찾기

더글러스는 또한 담배 규제 내부에서 수년간 지속되어 온 깊은 양극화의 맥락 속에 정책 논의를 위치시켰다.

그는 이견이 너무 자주 악의나 도덕적 실패에 대한 비난으로 변질되어 건설적인 대화를 더욱 어렵게 만든다고 말했다.

“우리는 치열하게 토론하면서도 실질적인 공통분모를 찾을 수 있어야 한다”고 더글러스는 말했다.

이러한 점은 고(故) 스콧 밸린(Scott Ballin) 담배 정책 전문가를 기리고 공중보건 분야의 오랜 분열을 넘어선 대화를 강조한 이번 서밋 세션의 폭넓은 초점과 궤를 같이했다.

그러나 더글러스에게 궁극적인 정책 문제는 특정 제품의 승인 여부보다 더 구체적인 것이었다. 즉, 어떤 종류의 공중보건 및 규제 시스템이 흡연으로 인한 질병과 사망을 가장 신속하게 줄일 수 있는가 하는 점이었다.

그는 이 목표를 규제 리더십이 연소로부터의 전환을 가속화하도록 돕는 “연초 담배가 꾸준히 설 자리를 잃어가는 생태계”를 구축하는 것으로 묘사했다.

클리프 더글러스가 2026 뉴 어프로치 서밋에서 발언하고 있다. 사진: 2Firsts.

References

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